人民法院省级统管改革回眸

2020-01-16 08:38:12  来源: 法制周报-郴州
 
  □  陈建华
  省以下地方法院人财物统一管理改革(以下简称省级统管改革)是司法体制改革的基础性、制度性措施,在一定程度上打破了过去“块块”管理为主、“条条”管理为辅的政治行政格局。站在新中国成立70周年的历史新起点上,我们需要从历史视角对人民法院省级统管改革进行回眸。通过对人民法院省级统管改革的历史发展之探析,以期对我国当前及今后一段时间里进一步推进地方法院省级统管改革乃至全国法院统管改革工作提供些许参考。
  新中国成立至党的十八大前夕,人民法院省级统管改革主要体现在司法行政管理权与审判权的合分关系上。新中国成立初期,由于审判权和司法行政管理权进行了基本分离,人民法院行使审判权、司法行政机关负责人民法院行使司法行政的职能。1954年9月21日,第一届全国人大第一次会议通过的《国务院组织法》第14条规定:“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。”随后的时间里,省级统管与地方分治、司法行政管理权与审判权的分离与合并不断反复。
  长期以来,受到亚当·斯密在《国富论》中阐述的财政思想的影响,我国法院人财物按行政区域实行分级管理、分级负担的体制,其中地方财政占了绝大部分。在人事管理方面,地方法院的法官需要地方人大任命。由于地方法院的人财物隶属于地方党政机关这一制度安排严重影响乃至干扰了法院独立公正办案,长期饱受理论界与实务界诟病。因此,人民法院省级统管改革的目标是“去地方化”,有利于地方法院脱离地方政府对司法的干预,确保司法公正,为地方法院依法独立公正行使司法权提供可靠保障。
  随着党的十八大、十八届三中、四中全会、党的十九大等会议陆续召开,人民法院的省级统管改革成为了当前司法改革关注的热点和焦点。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“改革司法管理体制, 推动省以下地方法院人财物统一管理”,拉开了我国法院省级统管改革的序幕。2014年6月,在中央的统一部署下,上海、吉林、广东、湖北、青海、海南6个省市先行试点,为全面推进司法改革积累经验。2015年,中央在原有试点基础上进一步扩大人民法院省级统管改革试点,将试点地方扩展至云南、重庆等14个省(市)。到2016年初, 人民法院省级统管作为司法体制改革的重要内容, 分三批次在全国31个省 (市、区) 法院全面开展。2017年11月,21个省(市、区)已完成省以下法院编制统一管理,中级、基层法院院长已实现由省级党委(党委组织部)管理,13个省(市、区)已在辖区内实行财物省级统管改革,部分地方法院经费保障和工资水平实现“托低保高”。2019年2月,最高人民法院《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》明确指出,稳妥推进省以下地方法院人财物统管改革向纵深方向发展。日前,省级统管改革任务已经按照中央的要求基本完成,省以下地方法院人财物统一管理制度也在全国各地全面落地。同时,《人民法院第五个五年改革纲要》的实施,吹响了人民法院新一轮省级统管改革的“冲锋号”,逐渐进入人民法院省级统管改革的“深水区”。
  在全国各地法院推动省级统管改革的难度较大,受到了来自各个方面的阻力,被视为司法改革的“硬骨头”。但上海、湖北、海南等诸多地方法院的省级统管改革经验告诉我们,人财物实行省级统管是非常有必要的,也是切实可行的,值得肯定。
  由于我国是一个地区差异显著的超大型国家, “一刀切”地实行地方法院省级统管改革并不具有可行性。不容置疑的是,地方法院省级统管改革是逐步实现全国法院统管改革的一个过渡阶段。鉴于这种情况, 2016年底,时任中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出,各省市区推进省级统管改革时, 可从实际出发,因地制宜, 不强求步调绝对一致。条件具备的, 由省级统一管理或以地市为单位实行统一管理;条件不具备的, 可暂缓实行。
  当前,“独立”并不意味着“孤立”。根据《中国共产党地方委员会工作条例》的规定, 地方党委对本地区各方面工作实行全面领导。尽管地方法院省级统管改革的目的是“去地方化”,削弱地方法院对地方党政机关的依赖性,但地方党委仍然对地方法院实行绝对领导。地方法院在接受地方党委领导与实现司法“去地方化”之间需达到平衡。与此同时, 人员统管改革涉及到法律职务的任命问题。根据《宪法》及相关法律的规定, 省级统管改革以后,中、基层法院法官仍由同级人大常委会任命。
  透过对人民法院省级统管改革的历史考察,可以发现人民法院省级统管改革蕴含着一条主线,我国法院正朝着一个更强调专业分工、更讲效率、也许更公正但显然是更为独立的法院制度发展。
  “雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。”2019年7月19日,全国政法领域全面深化改革推进会在成都召开,中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在会上强调,要奋力推动政法领域改革在新的起点上再上新台阶。我们坚信在当前及今后一段时间里,随着全面深化司法改革工作如火如荼稳步推进,地方法院省级统管改革一定能够达到成功的彼岸,全国法院统管改革是可以预期的,未来也不是梦。
  (作者系郴州市中级人民法院执行局副局长)
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